Sakina- 22 févr.
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Dernière mise à jour : 23 févr.
La loi de finances pour 2025 a été adoptée le 14 février et la Direction du budget a publié les données chiffrées sur son site cette semaine. Le budget 2025 est donc en vigueur, au terme d'un processus atypique. Comme chaque année, vous trouverez ici la synthèse et l'évolution, avec une attention particulière pour l'évolution entre le projet de loi de finances 2025 (PLF 2025) et la loi de finances initiale 2025 (LFI 2025).
Qu'est-ce que le PLF 2025 ?
Le projet de loi de finances pour 2025 avait été préparé durant l'été 2024, sous la responsabilité du gouvernement démissionnaire. La loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, prévoit sa publication chaque année le premier mardi du mois d'octobre mais cette publication a exceptionnellement été retardée.
Ce texte présente à la fois les chiffres correspondant aux crédits que le gouvernement propose d'ouvrir pour l'année suivante et, en annexes, les projets annuels de performance (PAP), qui sont des documents rédigés, présentant l'utilisation prévue pour ces crédits, expliquant les hausses et les baisses proposées. Par ailleurs, la Direction du budget publie les données qui permettent d'alimenter le fichier proposé ici, avec un détail fin de la dépense, par mission, programme, action et même sous-action. La politique de l'année à venir est ainsi budgétée très finement, dispositif par dispositif, l'explication littéraire des PAP complétant les données chiffrées. Tout est rendu public, de manière à ce que chacun puisse savoir comment est dépensé l'argent public. Il y a donc une grande transparence, le problème étant l'abondance de données. La probabilité qu'il y ait une seule personne en France qui ait lu l'intégralité des PAP est en effet assez mince, compte-tenu du très grand nombre des pages produit chaque année pour documenter presque 600 Md€ de dépenses, réparties sur pas moins de 124 programmes budgétaires, ne serait-ce que pour le budget général.
Le projet de loi de finances et la loi de finances sont-ils des documents entièrement politiques ?
Oui et non, dans la mesure où de nombreuses dépenses sont conditionnées aux évolutions de la société et à des facteurs externes, échappant à la décision du gouvernement.
Par exemple, en cas de hausse du coût de l'énergie, l'inflation entraînera mécaniquement une dépense supplémentaire. Il appartient dès lors au gouvernement de décider si l'on maintient la même consommation et que l'on assume ce coût supplémentaire ou si, au contraire, la consommation doit être freinée par des mesures, telles que l'instauration des 19°C maximum dans les administrations au début de la guerre en Ukraine et la communication autour de la sobriété énergétique. Souvenez-vous du col roulé !
Il en va de même pour les dépenses de guichet : si le nombre de bénéficiaires d'une prestation augmente, il faut choisir entre payer plus globalement ou abaisser le montant de la prestation, de manière à ne pas augmenter la dépense. Ainsi, l'administration réalise un travail de prévision voire d'anticipation, tandis qu'il appartient au politique, en s'appuyant sur ce travail, de décider quelle réaction adopter. La lecture du PLF et des PAP qui l'accompagnent permet de comprendre quels choix ont été opérés, ce qui est incontestablement politique.
L'atypique naissance de la LFI 2025
En 2024, le premier mardi du mois d'octobre était le 1er octobre. Michel Barnier a été nommé Premier ministre le 5 septembre et son gouvernement a été formé le 21 septembre, soit dix jours avant la publication prévue du budget. À cette occasion, un délai exceptionnel a été mis en place, la publication du PLF ayant finalement été reportée au 10 octobre 2024. Il est donc possible que certains changements aient été opérés entre la préparation estivale du PLF et le PLF effectivement présenté en octobre. Cependant, la fonction du projet de loi de finances n'est que de poser les bases du débat parlementaire, puisque ce projet peut être amendé, y compris par le gouvernement lui-même, y compris en cas d'adoption par 49-3. Les données du PLF 2025 correspondent donc essentiellement à des choix prévus durant l'été 2024, corrigés à la marge en septembre et octobre, en sachant que le recours aux amendements devait permettre des adaptations plus importantes que lors des exercices précédents.
Avec la motion de censure, le nouveau changement de gouvernement mais aussi des évolutions des prévisions liées à des informations complémentaires, la Loi de finances initiale 2025 reflète les choix opérés par le gouvernement Bayrou et permet d'apprécier l'orientation globale pour 2025.
À noter : l'exécution 2024 a fait l'objet de nombreuses coupes en cours de gestion, que ce soit par le décret d'annulation de 10 Md€ en janvier ou par des gels de crédits, ayant donné lieu à des annulations définitives adoptées en loi de fin de gestion. Il faut donc bien garder à l'esprit le fait que la LFI 2024 ne reflète pas la dépense de 2024 mais bel et bien l'objectif de dépense fixé fin 2023.
Comparaisons
Pour rappel, les AE sont les autorisations d'engagement, c'est-à-dire les dépenses autorisées pour 2025 et les années suivantes, tandis que les CP, pour crédits de paiement, représentent les paiements effectivement autorisés durant l'exercice budgétaire 2025. Pour savoir combien d'argent sera dépensé au maximum en 2025, il faut donc se référer aux colonnes CP.
La LFI est ici présentée par catégories, la catégorie étant le sous-groupe du titre.
Les lignes de couleur rose, dont le code de catégorie commence par 2, représentent le titre 2 donc la masse salariale. 16% de la dépense prévue est du salaire (catégorie 21), auxquels il faut ajouter 11% de cotisations. La dépense est donc pour un gros quart liée à la masse salariale.
Les dépenses de titre 3 correspondent aux frais de fonctionnement des administrations (31) et aux frais de fonctionnement des opérateurs (32), sur lesquels on note une baisse drastique de 2 Mds. Un travail particulier avait en effet été lancé sur la trésorerie des opérateurs, l'idée globale étant qu'un stock important ayant été accumulé, il était possible d'abaisser les subventions, de manière à ce que les opérateurs puisent dans leurs ressources plutôt que d'en obtenir de nouvelles. Il est difficile d'envisager que cette baisse puisse se pérenniser, la capacité d'auto-financement d'opérateurs restant parfois très limitée.
Les dépenses d'investissement ne représentent quant à elles qu'un faible montant, moins de 5% du budget, l'essentiel portant sur l'acquisition de biens immobiliers ou de matériels lourds, spécifiques... tels que des ogives nucléaires. En effet, sur les 22 Md€ de catégorie 51, pas moins de 17 Md€ sont consacrés à la mission Défense, dont presque 5 Md€ pour l'action "dissuasion".
Des dépenses plus conséquentes sont réservées au titre 6, qui est celui de l'intervention. La catégorie "transferts aux ménages" (61) représente toute dépense de type allocation, prestation sociale, etc. Elles sont en hausse et représentent 15% du budget annuel. Les transferts aux entreprises (62) atteignent quant à eux 25% de la dépense pour 2025, en hausse également.
Pour apprécier la différence d'orientation , il convient donc d'observer les écarts entre la LFI adoptée en février et le PLF présenté courant octobre. Globalement, 11 Md€ ont été retirés :
Nouvel onglet sur le fichier : le détail par catégorie
Comme évoqué précédemment, les PAP représentent une documentation extrêmement volumineuse, dans laquelle il vaut mieux aller chercher ce que l'on a au préalable identifié comme intéressant. Cet onglet permettra d'obtenir immédiatement des détails sur les politiques publiques les plus consommatrices pour une catégorie.
Si l'on prend l'exemple des transferts aux ménages, le détail à la sous-action permet généralement de comprendre à quoi servent les sommes de par leur intitulé. Dans le cas contraire, la référence au programme concerné et à l'action concernée permettra d'aller chercher sur le site de la Direction du budget le PAP en question et donc d'obtenir le nom précis de l'allocation et des explications concernant l'évolution tendancielle de la dépense, les mesures nouvelles adoptées ou les mesures d'économie retenues.
On observe par exemple une importante augmentation des aides à l'accès au logement, qui passent de 13,6 Md€ à 16,7 Md€ : + 3 Md€, soit + 22%, c'est énorme. Mais que s'est-il passé ? Pour le savoir, il faudra consulter les PAP. Attention, le PAP expliquera les montants du PLF, pas ceux de la LFI ; il ne faut donc pas s'attendre à trouver le chiffre de 16,7 Md€. En modifiant la recherche, pour comparer la LFI 2025 au PLF 2025, on retrouve le montant de 17,006 Md€. C'est lui que l'on cherchera donc dans le PAP.
Dans les deux cas, le montant 2025 est très supérieur au montant 2024. La question qui se pose dès lors est : pourquoi ? Est-ce que des mesures nouvelles ont été adoptées, créant de nouveaux droits et donc de nouvelles dépenses ? Est-ce que l'APL a été revalorisée ? Il est aussi possible que les prévisions économiques soient très pessimistes pour 2025 et que l'administration anticipe un appauvrissement de la population, conduisant à ce que des personnes qui ne remplissaient pas les conditions prévues en raison de revenus trop importants, cette année, les remplissent et doivent bénéficier d'une aide ?
Pour répondre à ces interrogations, il conviendra de consulter le PAP du programme 109, plus particulièrement la partie de ce PAP dédiée à l'action "Aides personnelles", ce qui est plutôt rapide. Il suffit de taper la recherche "PAP 2025 P109" pour obtenir, en premier résultat, le lien vers le PDF.
De nombreuses explications sont fournies. Il faudra en général plutôt s'orienter vers le propos introductif et la justification par action. Toute explication concernant les évolutions apporte des réponses.
Après consultation du PAP, il apparaît que les hypothèses formulées étaient erronées. Il ne semble pas y avoir d'explosion du nombre de bénéficiaires ou d'explosion du montant des allocations. Simplement, la CAF était directement destinatrice de certaines ressources, ce qui a changé. La hausse est donc purement technique, en l'occurrence. Par ailleurs, le PAP a fourni des indications sur toutes les allocations, notamment l'ALS et l'ALF et la ligne "Frais de gestion" permet de savoir combien coûte le traitement des dossiers, la communication, etc.
En procédant ainsi, on parvient à trouver des réponses à de nombreuses questions. Maintenant, quand quelqu'un vous dira "Mais où va tout cet argent public ?" ou quand vous aurez un débat sur le coût d'une politique publique précise, vous saurez comment allez chercher par vous-même l'information.
