Le ministère de l'économie et des finances a publié, comme chaque année en octobre, les chiffres du PLF de l'année à venir. Ce document fixe le budget de l'État proposé au Parlement pour l'année 2024 et donne donc les grandes orientations politiques pour 2024. Il s'agit d'un document essentiel pour la compréhension de l'action du gouvernement et, conséquemment, de l'État mais sa lecture est ardue pour le néophyte. L'idée est donc de proposer ici et chaque année un fichier qui vous permettra de le décrypter et quelques explications, pour mieux interpréter les données.
Version Excel :
Version Libre Office :
Le budget général de l'État, ce n'est pas tout l'argent public
Pour 2024, le budget général de l'État devrait représenter 812 milliards d'euros. Quoique le montant soit impressionnant, il ne s'agit pas là de l'ensemble de l'argent public pour 2024, puisqu'il existe d'autres budgets : le budget de la sécurité sociale, les budgets annexes, les budgets des collectivités territoriales, etc.
À l'inverse, le budget général n'intègre pas que de l'argent venu des impôts et prélèvements. En effet, les services de l'État peuvent aussi générer, de manière très marginale, des recettes non-fiscales en réalisant des prestations pour des entreprises, en vendant de l'immobilier, etc. La prévision de ces recettes est intégrée au PLF.
Un budget structuré de manière(s) pyramidale(s)
Le principe même d'une budgétisation, même personnelle, est de savoir combien on a en tout sur une période donnée, ce que l'on veut (ou doit) faire avec cet argent et comment on répartira les dépenses qui s'imposent en conséquence.
Par exemple, si vous avez le projet de partir en vacances dans trois mois et que vous décidez d'avoir un budget "Vacances", l'idée est de mettre ces ressources à part, sans y toucher, sinon, vous ne pourrez pas partir. Vous allez donc attribuer une catégorie à une certaine somme et décider qu'elle ne pourra pas être dépensée pour autre chose. La catégorisation des dépenses est la base même de l'exercice.
Le budget général de l'État est organisé selon plusieurs méthodes, appelées des nomenclatures. Elles permettent de savoir où ira l'argent et à quelle politique publique il servira. Selon l'information que l'on recherche, il sera plus pertinent d'utiliser une nomenclature ou une autre. Le meilleur moyen de se familiariser avec ces nomenclatures est de se poser des questions concrètes et de manipuler les chiffres mais voici néanmoins quelques clefs de compréhension .
Missions, programmes, actions : la destination
La première nomenclature donne la destination des dépenses prévues, c'est-à-dire la politique publique que le montant alloué doit soutenir. En effet, le budget général est divisé en missions. Actuellement, il y a un peu moins de trente missions, aux intitulés très transparents, tels que "Culture" ou "Administration pénitentiaire". Dans ces termes, le PLF 2024 ressemble à cela :
Pour la comparaison, la loi de finances initiale 2023 fixait cette répartition :
Cela dit, chaque mission est assez vaste. Pour plus de détails, les missions sont décomposées en programmes. Un programme est un portefeuille porté par un ministère. Un même ministère peut porter plusieurs programmes. Le programme sera le plus souvent un projet ou une structure.
Pour approfondir, il est encore possible d'aller voir un niveau en-dessous, puisque chaque programme est encore subdivisé en actions. Cette fois, les actions sont très nombreuses et elles apportent des réponses à des questions beaucoup plus précises. Le fichier Excel joint à ce billet de blog vous permettra de voir les actions de chaque programme ou de chaque mission, ce qui peut être éclairant, surtout sur des petites missions comme la mission "Avances à l'audiovisuel public".
Avec ou sans salaire ? Fonctionnement ou investissement ? Le budget par nature
Une autre nomenclature permet d'identifier la nature de la dépense. Il existe sept titres distincts, dont trois sont particulièrement utilisés :
titre 2, les rémunérations : quand un fonctionnaire est titularisé, il doit être payé (longtemps). Pour cette raison, le budget dédié aux salaires obéit à des règles très particulières et généralement, on ne le mélange pas aux autres titres. Ainsi, on parlera de T2 pour les salaires et de hors-titre 2 ou HT2 pour les dépenses qui ne sont pas du salaire ;
titre 3, fonctionnement : ce sont les dépenses qui vont assurer l'ordinaire. Les dépenses de chauffage, de loyer, les frais de déplacement sont des dépenses de fonctionnement ;
titre 5, investissement : quand une administration change son parc informatique, change de chaudière, renouvelle son parc automobile, elle investit.
Pour 2024, l'État devrait dépenser 27% de son budget en salaires, soit 221 milliards. Ce budget est en hausse de 5% par rapport à la loi de finances initiale de 2023, ce qui représente les mesures de revalorisation des rémunérations dans la fonction publique mais aussi des recrutements. Les dépenses d'investissement sont en forte hausse et ces deux hausses sont compensées par la baisse de budget en fonctionnement (-1%) et en intervention (-2%).
Là encore, un niveau de détail supplémentaire est possible et l'on voit de manière un peu plus concrète ce que couvrent les dépenses d'intervention notamment :
Cette grille de lecture se croise avec la précédente, de sorte que chaque administration, quel que soit son niveau et son périmètre, aura son budget donné par titres et par destination. Le fichier permet d'analyser cette répartition par mission ou par programme et de comparer entre eux deux programmes ou deux missions.
Le cas particulier de la masse salariale
Certains programmes ne présentent aucune dépense de masse salariale. Ils peuvent par exemple être purement financiers, comme les programmes relatifs à la dette, être supportés par un ministère qui gère plusieurs programmes ou par plusieurs ministères, qui font travailler leurs fonctionnaires, payés sur un autre programme. La plupart des programmes les plus chers ne comportent d'ailleurs aucune dépense de masse salariale, comme le montre ce classement par coût décroissant :
Pour cette raison, la question "qu'est-ce qui coûte le plus cher ?" demande un peu plus de réflexion qu'il n'y paraît. Le cas particulier de la mission Enseignement scolaire est assez emblématique de cette nuance dans la comparaison. En effet, si l'on observe les quatorze missions les plus chères, cette mission arrive en troisième position. Néanmoins, si l'on exclut les salaires, elle recule à la quatorzième position. C'est l'inverse pour le programme Solidarité, insertion et égalité des chances.
Si l'on souhaite strictement savoir quel poste de dépense est le plus important, il semble donc pertinent d'observer le coût complet. En revanche, si l'analyse du PLF vise à comprendre les orientations politiques en jeu, la forte contrainte qui pèse sur le titre 2 (et le titre 3) aurait tendance à faire privilégier les montants HT2, qui représentent les moyens mis à disposition des fonctionnaires (et des usagers) pour atteindre certains objectifs. De même, l'évolution avec l'année précédente est toujours intéressante et permet de mieux comprendre ces montants.
Les AE et les CP
Dernier élément nécessaire à la bonne compréhension du PLF : il n'y a pas d'euros, il n'y a que des autorisations d'engagement (AE) et des crédits de paiement (CP). Pour faire très simple, le budget réel est le budget CP. Cependant, l'État étant amené à réaliser des dépenses très importantes et très nombreuses, souvent étalées sur plusieurs années, il s'est doté d'une double comptabilité, avec les autorisation d'engagement.
Quand le Parlement vote la Loi de finances initiale, il autorise l'État à s'engager cette année pour les années à venir, dans la limite de la différence entre AE et CP. En effet, l'État s'endette. Les AE sont là pour planifier (et maîtriser) des dépenses qui ne sont pas possibles immédiatement mais qui le seront les années à venir.
Ainsi, le budget général de l'État peut aussi s'interpréter dans sa dimension pluriannuelle. Toutes les dépenses immédiates sont faites en CP et en AE (dans ce cas, AE=CP). C'est le cas des salaires, par exemple.
Ici, on observe que les lignes en rose, qui correspondent à la masse salariale, sont en AE=CP. Il en va de même pour les subventions et transferts aux ménages, qui sont des enveloppes pour l'année, ayant vocation à être consommées immédiatement.
Les dépenses d'investissement présentent un léger déséquilibre, puisqu'il y a plus d'AE que de CP. Cela signifie qu'il sera possible à cette mission de contracter de nouveaux engagements, sans pour autant se lancer dans des projets d'envergure, auquel cas il y aurait beaucoup plus d'AE que de CP (en général du moins : c'est faux si un projet d'envergure vient d'etre bouclé).
En revanche, les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel sont légèrement inférieures en AE qu'en CP. Cela signifie que la mission entre dans une phase de remboursement, sans pour autant que le budget ne soit en baisse, puisqu'il augmente de 14% par rapport à 2023.
Pour vraiment connaître le budget annuel d'une mission ou d'un programme, il faudrait disposer de deux informations qui manquent ici :
Le reste à payer, autrement dit, la quantité de CP déjà engagés par des AE des années précédentes ;
La date à laquelle les AE seront converties en CP, autrement dit le rythme auquel il faudra honorer les engagements pris.
Avec ces informations, il serait possible de distinguer trois enveloppes :
Une enveloppe de CP, destinée à payer les fournisseurs qui disposent d'un contrat déjà signé, enveloppe ayant donc vocation à payer ses dettes ;
Une enveloppe en AE=CP, correspondant stricto sensu au budget de l'année, budget engagé l'année même et dépensé l'année même ;
Une enveloppe d'AE sans CP, donc d'AE pluriannuelles, ayant vocation à être engagée cette année mais à être payée à N+1, N+2, N+3, etc.
Cette partie semble technique mais elle ressemble beaucoup à la situation d'un particulier qui prépare son budget mensuel : vous avez votre paye, éventuellement des remboursements qui doivent arriver, des revenus annexes, etc. Sur ce montant, vous savez que vous devrez payer un certain nombre de factures sur lesquelles vous vous êtes déjà engagé(e), comme votre loyer ou votre électricité. Les crédits également doivent impérativement être honorés. Ces sommes correspondraient à des CP seuls. En dehors de cela, il y a votre reste à vivre, comme par exemple les dépenses alimentaires, sur lesquelles vous n'avez rien signé, sur lesquelles vous êtes donc libre et qui seront payées en une fois. Ces dépenses correspondent à une enveloppe AE=CP. Enfin, vous pouvez aussi vous endetter en contractant crédit, par exemple en 4×. Dans ce cas, vous aurez besoin d'un quart de la somme immédiatement et pour les trois autres mensualités, elles seront reportées aux mois suivants. Les trois mensualités en question seraient des AE sans CP. Si le même crédit s'étale sur 10 mois, les mensualités seront évidemment moindres, d'où l'importance de savoir quand les AE seront convertibles en CP.
Pour avoir une lecture parfaitement informée sur un budget d'État, il s'agirait d'avoir toutes ces informations, particulièrement les informations liées au reste à payer. Pour poursuivre le parallèle avec le budget personnel, cela revient à attirer l'attention sur le fait que deux personnes ayant les mêmes ressources peuvent être considérées comme riche ou pauvre, en fonction des contraintes qui pèsent sur leur budget. Cela relève du bon sens : par exemple, 2.300€/mois, c'est très bien pour un ou une célibataire sans enfant et sans crédit, vivant dans une ville peu chère. En revanche ce sera un budget serré pour un parent isolé en région parisienne, avec un crédit auto et des dépenses contraintes. Les budgets alloués doivent donc être analysés à l'aune de la contrainte, c'est là qu'ils prennent tout leur sens. Il conviendra donc de garder en mémoire ces limites.
Enfin, chaque mission et chaque programme fait l'objet d'un texte explicatif, que l'on trouve sur le site de la direction du budget (voir lien au début de l'article) : le projet annuel de performance (PAP). Vous y trouverez le détail des nouvelles mesures en toutes lettres, absolument essentiel pour apprécier les chiffres ici donnés.
Une fois toutes ces explications données, il ne reste plus qu'à triturer les données et les faire parler. Amusez-vous bien !
